20. 공무원제도
1) 공무원의 의의
공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 자를 말한다.
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국가공무원법 제2조(공무원의 구분) ① 국가공무원(이하 "공무원"이라 한다)은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다. ② "경력직공무원"이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 일반직공무원 : 기술 · 연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며, 직군(職群) · 직렬(職列)별로 분류되는 공무원 2. 특정직공무원 : 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원 3. 기능직공무원 : 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원 ③ "특수경력직공무원"이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 정무직공무원 가. 선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원 나. 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령(대통령실의 조직에 관한 대통령령만 해당한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원 2. 별정직공무원 : 특정한 업무를 담당하기 위하여 별도의 자격 기준에 따라 임용되는 공무원으로서 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원 3. 계약직공무원 : 국가와의 채용 계약에 따라 전문지식 · 기술이 요구되거나 임용에 신축성 등이 요구되는 업무에 일정 기간 종사하는 공무원 4. 고용직공무원 : 단순한 노무에 종사하는 공무원 ④ 제3항에 따른 별정직공무원 · 계약직공무원 및 고용직공무원의 채용조건 · 임용절차 ·근무상한연령, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다. |
2) 공무원의 헌법상 지위
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제7조(공무원의 지위 · 책임 ·신분 · 정치적 중립) ① 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ② 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. |
① 국민전체에 대한 봉사자
㉠ 헌법 제7조 제1항에서 “국민전체에 대한 봉사자이며...‘라고 규정하고 있는 바, 여기서 공무원은 최광의의 공무원으로서 경력직, 특수경력직 뿐만 아니라 일시적으로 공무를 위탁박아 종사하는 공무수탁사인도 포함하는 개념이며, 국민전체란 주권자로서의 국민을 의미한다.㉡ 공무원은 국민의 일부나 특정 정당, 지역 등의 부분이익을 위한 봉사자이어서는 안된다.
② 공무원의 책임
헌법 제7조 제1항에서 “국민에 대하여 책임을 진다”라고 할 때 책임의 의미에 관하여, 국민의 공무원소환권이나 파면권이 인정되지 않으므로 여기서의 책임은 법적인 책임이 아니라 정치적 · 윤리적 책임이라고 보는 것이 다수설이다.
3) 직업공무원제도
① 의의
직업공무원제도란 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하기 위하여 공무원의 신분의 보장되는 공직구조에 관한 제도를 말한다.
② 범위
㉠ 헌법 제7조 제1항의 공무원의 범위와 달리, 직업공무원은 일반직, 특정직, 기능직과 같은 경력직공무원만을 의미한다.
㉡ 특수경력직 공무원과 경력직 공무원 중 1급 공무원은 직업공무원의 범위에 해당하지 않는다.
㉢ 지방자치법은 읍 · 면 · 동장의 정치적 중립성을 보장을 위해 별정직 공무원에서 일반적 공무원으로 개정한 바 있다.
☞ 다만, 특수경력자공무원의 정무직공무원 중에도 신분보장과 정치적 중립성이 요구되는 경우가 있다.(예 : 대법원장, 헌법재판소장, 대법원판사, 감사원장, 감사위원 등)
③ 내용
㉠ 공무원의 신분보장
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국가공무원법 제68조(의사에 반한 신분 조치) 공무원은 형의 선고, 징계처분 또는 이 법에서 정하는 사유에 따르지 아니하고는 본인의 의사에 반하여 휴직 · 강임 또는 면직을 당하지 아니한다. 다만, 1급 공무원과 제23조에 따라 배정된 직무등급이 가장 높은 등급의 직위에 임용된 고위공무원단에 속하는 공무원은 그러하지 아니하다. |
ⓐ 공무원이 특정정당이나 이익의 보호가 아닌 국민전체의 이익을 위해 업무를 수행하려면 공무원의 신분이 보장되어야 한다. 다만, 정부조직의 개폐나 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 되었을 때에는 직권면직이 가능하며, 공무원의 정년제도나 특정 직종의 계급정년제도는 헌법정신에 위반되지 않는다.
ⓑ 공무원법상의 정년규정을 변경함에 있어서 공무원으로 임용될 때 발생한 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰를 합리적 이유 없이 박탈하는 것은 헌법상의 공무원신분보장규정에 위배된다 할 것이나, 공무원이 임용 당시의 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대와 신뢰는 행정조직, 직제의 변경 또는 예산의 감소 등 강한 공익상의 정당한 근거에 의하여 좌우될 수 있는 상대적이고 가변적인 것에 지나지 않는다고 할 것이므로 정년규정을 변경하는 입법은 구법질서에 대하여 기대했던 당사자의 신뢰보호 내지 신분관계의 안정이라는 이익을 지나치게 침해하지 않는 한 공익목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에서 입법권자의 입법형성의 재량(裁量)을 인정하여야 할 것이다. 따라서 입법자의 입법형성재량 범위 내에서 입법된 것이라면, 이를 공무원신분관계의 안정을 침해하는 입법이라거나 소급입법에 의한 기본권 침해규정이라고 할 수 없다.(91헌바15)
㉡ 정치적 중립성
공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없으며 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 하기 위한 행위를 하여서는 아니된다.
㉢ 실적주의
직업공무원제도는 직위분류제를 전제로, 공무원의 임용과 승진이 그 자격이나 능력에 따라 이루어져야 한다. 능력주의 예외는 합리적인 이유가 있어야 한다.
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국가공무원법 제26조(임용의 원칙) 공무원의 임용은 시험성적·근무성적, 그 밖의 능력의 실증에 따라 행한다. 다만, 국가기관의 장은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 바에 따라 장애인 · 이공계전공자 · 저소득층 등에 대한 채용 · 승진 · 전보 등 인사관리상의 우대와 실질적인 양성 평등을 구현하기 위한 적극적인 정책을 실시할 수 있다. |
4) 공무원제도에 관한 판례 및 기타 사항
① 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 한 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 재산권을 침해하고 평등의 원칙에 위배되는지 여부(적극) : (2005헌바33)
공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중 된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다. 입법자로서는 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이다. 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다. 나아가 이 사건 법률조항은 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장 가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있는바, 이는 자의적인 차별에 해당한다.
② 군인 또는 군인이었던 자가 복무 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 한 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정된 것) 제33조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법상 재산권 내지 평등권을 침해하는지 여부(적극) : (2008헌가1)
복무 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받아 처벌받음으로써 기본적 죗값을 받은 군인에게 다시 제적이란 군인의 신분상실의 치명적인 법익박탈을 가하고 이로부터 더 나아가 다른 특별한 사정도 없이 직무관련 범죄 여부, 고의 또는 과실범 여부 등을 묻지 않고 퇴직급여와 퇴직수당을 일률적으로 감액하는 것은 군인범죄를 예방하고 군인이 복무 중 성실히 근무하고 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도한다는 이 사건 법률조항의 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없고, 과도한 재산권의 제한으로서 심히 부당하며 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 것이다. 나아가 이 사건 법률조항은 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있는데 그 차별에 합리적인 근거를 인정하기 어렵다. 이와 같이 이 사건 법률조항은 헌법상 재산권을 침해하고 평등의 원칙에 위배된다.
③ 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에는 공무원직에서 당연히 퇴직하는 것으로 규정한 국가공무원법 제69조 중 제33조 제1항 제5호 부분이 헌법 제25조의 공무담임권을 침해하는 것인지 여부(적극) : (2002헌마684)
국가공무원법 제69조 중 제33조 제1항 제5호 부분은 공무원이 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에는 공무원직에서 당연히 퇴직하는 것으로 규정하고 있다. 그런데 같은 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우라고 하여도 범죄의 종류, 내용이 지극히 다양한 것이므로 그에 따라 국민의 공직에 대한 신뢰 등에 미치는 영향도 큰 차이가 있는 것이다. 따라서 입법자로서는 국민의 공직에 대한 신뢰보호를 위하여 해당 공무원이 반드시 퇴직하여야 할 범죄의 유형, 내용 등으로 그 당연 퇴직의 사유 및 범위를 가급적 한정하여 규정하였어야 할 것이다. 그런데 위 규정은 금고 이상의 선고유예의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정하고 있을 뿐 아니라, 심지어 오늘날 누구에게나 위험이 상존하는 교통사고 관련 범죄 등 과실범의 경우마저 당연 퇴직의 사유에서 제외하지 않고 있으므로 최소침해성의 원칙에 반한다.
④ 당연 퇴직사유가 발생하였음에도 행정청이 임용행위를 취소하지 않고 방치하였다면 명시적인 재임용행위가 없었다고 하더라도 임용의 하자는 치유된 것으로 보아야 함에도 명시적 재임용행위가 없었다는 이유로 사실상 공무원으로 근무한 기간에 대하여 퇴직금을 지급하지 않는다면 청구인이 다른 기업체에 근무하였더라면 근로기준법상 퇴직금을 받을 수 있는 것과 비교하여 과잉입법금지, 법익균형성의 원칙에 반하고, 청구인이 납부한 퇴직기여금을 돌려주지 않는 것은 헌법상 보장된 재산권을 침해하고 있어 위헌무효이다.(95헌바14)
⑤ 금고 이상의 형을 선고 받고 그 집행유예의 기간이 완료되는 날로부터 2년간을 경과하지 아니한 자를 공무원결격사유 및 당연퇴직사유로 하고 있는 국가공무원법의 관계규정은 위헌의 법률조항이라 할 수 없다. 그 범죄행위가 직무와 직접적 관련이 없거나 과실에 의한 것이라 하더라도 공무원의 품위를 손상하는 것으로 당해 공무원에 대한 사회적 비난가능성이 결코 적지 아니함을 의미하기 때문이다.(95헌바14)
⑥ 퇴역연금수급권자가 정부투자기관ㆍ재투자기관에 취업하여 보수 기타 급여를 지급받는 경우 국고의 부담금에 상당하는 퇴역연금의 지급을 정지할 수 있도록 하면서 그 지급정지의 요건과 내용을 대통령령에 위임하고 있는 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호가 포괄위임금지의 원칙에 위배되는지 여부(적극) : (2007헌가5)
퇴역연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생긴 경우 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지하는 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득 유무뿐만 아니라 소득수준에 대한 고려가 필수적이다. 그런데 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호 중 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분으로서 국고의 부담금에 상당한 부분을 지급 정지하는 규정은 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관한 일체의 규율을 대통령령에 일임하고 있으므로 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.
⑦ 경찰공무원은 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 경우 국가유공자등예우및지원에관한법률(이하 ‘예우법’이라 한다)상 순직군경으로 예우 받을 수 있는 것과는 달리, 소방공무원은 화재진압, 구조ㆍ구급 업무수행 또는 이와 관련된 교육훈련 중 사망한 경우에 한하여 순직군경으로서 예우를 받을 수 있도록 하는 소방공무원법 제14조의2 제1항과 제2항(이하 ‘이사건 법률조항’이라 한다)이 합리적 근거 없는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하는 것이 아니다.(2004헌바53)
⑧ 대학교원을 제외하고 교육공무원의 정년을 65세에서 62세로 단축한 교육공무원 법 제47조 제1항이 교원들의 공무원담임권을 침해하는 것이 아니다.(99헌마112)
⑨ 7급 공무원 시험에서 기능사 자격증에 대하여 가산점을 부여하지 않고 기사 등급 이상의 자격증에는 가산점은 주도록 한 공무원임용및시험시행규칙 조항은 공무원업무의 전문서응ㄹ 강화하기 위한 입법목적을 달성하기 위한 것으로서, 그 입법목적과 수단 간에 비례성을 충족하고 있는 것이므로, 공무담임권 및 평등권을 침해한 것이라 할 수 없다. (2003헌마30)
⑩ 형사사건으로 기소된 공무원에 대해 필요적으로 직위를 부여하지 않도록 규정한 법률조항은 벌금형이나 무죄가 선고될 가능성이 큰 사건인 경우까지도 당해 공무원에게 일률적으로 직위해제처분을 하지 않을 수 없도록 한 것으로, 비례의 원칙에 위반되어 직업의 자유를 과도하게 침해하고 무죄추정의 원칙에도 위반된다.(96헌가12)
⑪ 형사사건으로 기소된 국가공무원을 직위해제할 수 있도록 규정한 구 국가공무원법 규정은 임용권자로 하여금 구체적인 경우에 따라 직위해제 여부를 결정하도록 한 것이지 직무와 전혀 관련이 없는 범죄나 지극히 경미한 범죄로 기소된 경우까지 임용권자의 자의적인 판단에 따라 직위해제를 할 수 있도록 허용한 것은 아니므로 공무원담임권을 침해하지 않으며 적법절차나 무죄추정의 원칙에도 반하지 않는다.(2004헌바12)
⑫ 5급 공채시험 응시연령을 상한 ‘32세까지’로 제한하고 있는 것은 기본권 제한을 최소한도에 그치도록 요구하는 헌법 제37조 제2항에 부합된다고 보기 어렵다.(2007헌마1105)
⑬ 지방자치단체의 장이 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우 부단체장으로 하여금 그 권한을 대행하도록 한 지방자치법 제101조의2 제1항 제3호(이하 ‘이 사건 법률규정’이라 한다)의 규정은 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우만을 권한대행사유로 삼음으로써 자치단체장의 공무담임권에 대한 제한을 최소화하고 있을 뿐 아니라 이 사건 법률규정으로 인하여 침해되는 자치단체장의 공무담임권보다 그로 인하여 얻게 되는 지방행정의 원활한 운영이라는 공익이 훨씬 크다고 할 것이어서 이 사건 법률규정은 헌법 제37조 제2항의 비례원칙에 위배되지 않는다. 또한 권한정지가 유죄 선고에 기인하는 것이기는 하지만, 이는 유죄 선고를 받았음을 이유로 당해 피고인에게 사회적 비난 내지 응보적 의미의 제재를 가하려는 것이 아니라 신뢰를 상실한 단체장의 직무수행으로 인한 부작용을 방지하기 위한 권한대행제도의 부수적 산물이란 점에서 그와 같은 불이익은 무죄추정의 원칙에서 금지하는 유죄 인정의 효과로서의 불이익에 해당한다고 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 법률규정은 유죄판결에서 비롯되는 사회적ㆍ윤리적 비난을 수반하는 불이익이라거나 유죄를 근거로 하는 부정적 의미의 기본권 제한이라고 볼 수 없어 헌법 제27조 제4항의 무죄추정의 원칙에 저촉된다고 할 수 없다.(2002헌마699)
⑭ ‘농촌지도관’의 정년을 ‘61세’로, ‘농촌지도사’의 정년을 ‘58세’로 차등을 두는 것은 농촌지도관의 직무내용이 고도의 판단작용임에 반해 농촌지도사의 그것은 단순업무 집행이라는 점 등을 감안하여 이 정도의 차등은 불가피하다고 한다.
⑮ 우리 헌법상 국민소환이 인정되지 않으므로 직접적인 책임추궁을 할 수 없고, 간접적 으로 공무원의 책임을 물을 수 있다.
⑯ 공무원의 임기
㉠ 10년 - 일반법관(연임)
㉡ 6년 - 대법원장(단임), 대법관(연임), 헌법재판소장(연임) 및 재판관(연임), 중앙선거관리위원회 위원(명시는 없으나 연임 가능)
㉢ 5년 - 대통령(단임)
㉣ 4년 - 감사위원 및 감사원장(1차 중임), 국회의원(명시는 없으나 연임 가능)
㉤ 2년 - 국회의장(명시는 없으나 연임 가능)
⑰ 1980년 해직공무원의 보상 등에 관한 특별조치법 제2조가 보상대상에서 제외하고 있 는 ‘차관급 이상의 보수를 받는 자’에 법관을 포함시키는 것은 헌법에 위배된다.
⑱ 헌법 제46조에서 규정하고 있는 ‘국회의원의 의무’
㉠ 청렴의 의무
㉡ 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 수행할 의무
㉢ 그 지위를 이용한 이권개입금지의무
☞ 주의, 헌법준수의무는 규정되어 있지 않다.
⑰ 공무원의 범죄행위의 직무와의 관련 유무를 묻지 않고 금고 이상의 형의 집행유예 판결을 받은 것을 공무원 당연퇴직사유로 규정한 조항은 위헌이 아니다.
⑱ 국가공무원법에 의하면, 직제와 정원의 개폐나 감소 등에 의해 폐직 또는 과원이 되었을 때에는 직권면직이 가능하다.
