이글은 2008년 10월2일 행정안전부 제2차관 주제의 전자정부 소프트웨어 개발 간담회에서 주장하려고 작성한 메모이다.

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정부 SW구매 정책의 문제점

2008-10-01

김진형 (KAIST 교수, 전산학)

[현황]

l IT서비스 시장에서 약21%의 비중을 차지하는 공공시장을 잘 활용하면 우리 기업, 특히 전문 중소기업들에게 요람시장을 제공하여 그들이 세계 시장에서 경쟁력을 갖추도록할 수도 있으련만

l 발주하는 공무원들은 우리 SW산업 발전에 의도는 있는 것 같은데 실행되는 정책의 효과는 현장에서 그 반대로 나타난다. 우리나라 공무원들의 SW발주 관행이 너무나 시장 파괴적이다. 전문기업을 도산에 이르게 하여 장기적 관점에서 국익에 반한다.

l 정부의 한 부처에서 소프트웨어를 발주하여 타 부처 및산하기관에게 그 소프트웨어를 복제하여 사용케 하는 것이 관행이 되어가고 있다.

1995년 (구)총무처 주도로 국정보고시스템(구룹웨어) 추진

1996년 전자결재시스템 개발 무상 보급 계획, 한소협 등에서 중지 건의

1997.7 한소협 주관의 공청회

1998년 나라21(신국정보고유통시스템) 관공서 보급방침에 기업들 반발

- 특정 회사 제품을 고려한 사양(Microsoft)으로 제한

2001년 e나라 : 전자문서업체에게 기회 제공, 중앙부처 20개 기관에 무상

2004년 청와대 업무관리시스템(e지원) 구축

2005년 행정자치부 업무관리시스템(하모니) 구축

2006년 5개부처온나라시스템 시범운영 / 2007년 55개 중앙부처에 보급

2007년 12월 : 온나라 고도화 시스템 사업 – 통합온나라시스템

2008년 9월 : 통합온나라 확산 사업

특정 (외산) SW를 요소로 포함 -1500억의 예산 발생

gKMS (정부지식관리 시스템)

기록관리시스템 - 소프트웨어를 복사하여 공급하겠다고 248개의정부기관에 서버 예산을 확보하라는 공문을 발송했다

2008년 전자정부 표준 공통서비스 및 개발프레임워크 구축사업

l SW의 큰 소비자인 정부가 SW의 소유권을 확보한 후에 각 부처에 무한정 복제하여 사용하도록 하는 행태는 단기적으로 예산 절감과 호환성제고라는 명분이 있는 것 같지만 장기적으로는 여러 가지 관점에서 국익에 배치된다.

[전자정부 표준 공통서비스 및 개발프레임워크 구축사업의 문제점]

l 정부의 역할

n 요구사항을 명확히 하는 것

n 인터페이스 및 표준의 제정 공표 (ISP 적극 추진하고, EA 구축)

n 시장에서 우수한 제품과 서비스가 선택되도록 기업간 경쟁을촉진

n SW획득 사용

u Make-Buy dilemma(가급적 “사서 써라”) – 실패를 줄이기 위하여

이런 관점에서볼 때

ü 행정안전부에서 공통서비스 및 개발프레임워크 구축 사업은외관상 OK

ü 그 내용에서는 많은 문제가 있다. 특히 Source를 확보하여 재사용토록 정부가 강요하는 것에는 문제가많다.

l 호환성 확보는 표준 제정으로

n 정부에서 ISP발주및 EA를 구축 등을 통해서 요구사항을 명확히 하고

n 가급적 구체적인 설계를 통하여 모듈 단위까지 요구사항제시, 표준제정 및 인증, 개발가이드라인 제공 수준에 머물러야

l 예산이 절감된다는 논리도 의문이다.

n SW 의 TotalCost of Ownership측면에서 보아야, 구매 비용만 보지 말고 유지보수, 개선 비용도 보아야

u 단기적으로는 예산 절감 같으나 장기적, 즉 SW의 수명을 감안하면 예산 절감이 아니다.

n 재사용이 가능하게SW를 개발하는 것은 단순 개발보다 9배의 노력이 요구된다. – 불특정 다수 : 3배, 다른시스템의 요소로 될 때 : 3배

n 기술 및 요구사항이 지속적으로 발달하는 상황에서 정부가SW 모듈 차원에서 직접 대응한다는 것은 어불성설이다.

u SW개발, 사용자매뉴얼 작성, 설치/배포,사용자 교육, SW운영, Helpdesk운영, Patch, 새로운 version upgrade등 SW회사의 업무를 전문성이 부족한 정부가 책임지고 하겠다는 발상 – 전문가가더 싸게 한다. <Outsourcing>

u 온나라 시스템의2004년 - 2007년까지 550억의 시스템개발비용 사용

n 재사용 모듈을 유지 관리, upgrade하기 위한 정부의 조직 및 인력 유지 경비가 소요

u 위탁을 한다고 하더라도 초기 모듈을 생산한 기업만이유지보수 가능

n 재사용의 소득은 모듈 개발기업에 주어야만 적극적으로재사용 노력이 이루러진다 – 사회적 최적화가 이루어진다.

n 자신이 쓰지 않을 재사용 모듈을 계약 개발하면 품질이낮을 것을 뻔하다.

n 낮은 품질의 모듈 사용을 강요하면 구축된 시스템의 품질이낮을 것이다

n 재사용 코드를 사용하여 시스템 구축한 후에 결함 발생시책임소재가 불분명하여 분쟁의 소지가 있다.

n 후속계약자는 재사용 모듈의 upgrade에 노력이 소요되나 배상 받지 못함

n 정부가 지정한 재사용 모듈보다 더 좋은 모듈을 기업에서개발할 인센티브가 없다. 기업의 기술수준이 정부의 기술수준에 매이게 된다.

l 정부가 SW 코드에 집착함의 문제점

n 정부 행정의 효율성과 대국민 서비스는 그 SW 코드 수준에 매이게 된다. SW의 요구사항과 또 그 요구사항을맞추기 위한 기술도 지속적으로 발전하기 때문에 정부는 SW 소스코드 확보보다는 요구사항을 지속적으로발전시키는데 관심을 써야 한다.

n 규모가 매우 적지 않으면 SW source-level 재사용이 불가능하다

u Source를 재사용 시 수정 보안으로 발생하는 fork (다양한 SW version) 때문에 유지 관리의 복잡도가매우 증가한다.

l 정부가 시장에 개입하여 특정 상품을 선택하고 강요하는 것이 바람직하지 않은 것처럼, 특정 제품이나 모듈을 강요행위는 SW기업간의 경쟁을 위축시키고 시장을 왜곡한다. (공통모듈 포함, 그것이 공개 소프트웨어라고 하더라도) 기업간에경쟁을 통하여 최적의 상품은 살아남고, 열등한 제품은 도태된다. 기업은살아남기 위하여 새로운 기술을 개발하고 원가절감에 노력하여 강하게 된다. 이것이 시장의 속성이다. 행정안전부가 특정 SW를 선택하여 보급하는 것과 그 소스코드의 재사용을강요하는 것은 경쟁을 위축시킨다. 기업간의 공정경쟁을 정부가 두려워할 필요는 없다.

n 개발프레임워크를 지정하는 것은 연장을 지정해 주는 것. 호미를 쓰던 삽을 쓰던 값싸게 요구대로 땅만 파면 되는 것 아닌가 ? (왜정부DBMS는 안 만드는가 ?)

n 정부가 공개SW화목적으로 SW를 외주 개발하는 것은 공개SW철학을 잘못 이해한것이다. 이는 정부가 시장에 개입하는 것이다. 미국의 core.gov도 사용하던 소스코드를 자발적으로 공개하는 것이지 공개할 목적으로 개발하는 것이 아니다.

l 정부가 우월적 지위를 이용하여 SW의 소유권을 확보한 후에 공개, 혹은복사하여 타 기관, 경쟁업체에게 배포하는 것은 SW시장을파괴하여 전문기업들을 도산시킨다. 이는 기술개발에 투자한 여러 전문기업들에게서 시장을 빼앗는 행위다. 전문기업들이 요람시장에서 쌓은 실력으로 더욱 좋은 상품과 서비스를 제공하고,세계시장에 나가서 경쟁하도록. 다양한 전문기업들이 잘 육성되었을 때 결국은 정부도 저렴하게양질의 서비스를 받게 된다.

n “공통서비스”라는것이 상당 부분이 민간에서 사용하거나 시용할 수 있는 것들이다.

[결론]

1. 현 전자정부 표준 공통서비스 및 개발프레임워크 구축사업은 전자정부 시스템의 요구분석을 통하여 재사용 가능한 공통서비스를 발굴하고해당 SW의spec 및 설계 가이드라인을 제공하는 것으로방향 전환하라

2. 정부가 나서서 개발 프레임워크를 개발할 것이 아니라개발 기업들이 최상의 개발 프레임워크를 안 쓰면 안되도록 높은 수준의 SW품질과 호환성을 요구하고 기술선택은기업에 맡겨라

3. 기타 통합온나라시스템, 기록관리시스템 등 시장에서 구매할 수 있는 SW와 기능이 대부분 중첩되는 SW를 용역으로 개발하여 정부기관에 무상 공급하는 관행을 중단하라.

구체적, 학술적 토의는 10월24일(금) 중앙대학에서 개최되는 정보과학회 추계대회의 토론회에서 논의하자.